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社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的构

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社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的构

前不久,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,从具体立法层面落实两年前中央《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),标志着社会主义核心价值观融入法治建设由一般政治决断走向具体立法要求,社会主义核心价值观全面融入法律法规立改废释全过程由一般准则迈向立法工作机制变革完善。这一转变的达成根本在于构建相应的立法审查机制。

近日,中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,对我国今后一段时期的核心价值观入法入规工作作出部署安排。这在党的历史上是第一次,在我国法制史上也是第一次,是我国法治建设进程中的一项重大创新,是核心价值观建设的重要工程,必将使我国法律体系的内容更加完备、基础更加牢固、特色更加鲜明。

社会主义核心价值观入法入规实践中存在的主要问题

随着我国改革开放和社会主义市场经济的深入推进,道德滑坡、诚信缺失、行为失范等问题日益凸显,同时我国面临西方普世价值观的侵蚀。面对逾越道德底线的行为、不可调和的矛盾以及不同价值观的冲击,道德往往力有不逮、鞭长莫及。相比于道德的模糊性、自律性、脆弱性,法律具有确定性、强制性、稳定性等独特优势。正是在这个意义上,习近平总书记强调,要用法律来推动核心价值观建设。法律通过明确的制定目的、基本原则和制度规定,为人们的行为树立标杆、划出红线、提供价值认同上的最大公约数,有助于切实发挥法治的引领、规范和保障作用,推动社会主义核心价值观更加深入人心。

把社会主义核心价值观融入立法体制是从源头上确保立法鲜明价值导向的根本保障。我国立法机关高度重视在立法中体现与社会主义社会相适应的道德观念和价值取向,但客观来看,社会主义核心价值观作为重要内容融入立法起草、论证、协调、审议机制中尚有欠缺,有效促进立法目标和价值导向、法律规范和道德规范的有机统一尚存差距。

我国历来重视在立法中体现与社会主义相适应的道德观念和价值取向。特别是党的十八大提出积极培育和践行社会主义核心价值观以来,立法机关注重发挥法律的引领和推动作用,坚持依法治国和以德治国相结合,在宪法中确立了社会主义核心价值观的地位,在教育法、慈善法、民法总则、国家安全法、网络安全法、反家庭暴力法、英雄烈士保护法、电影产业促进法、公共文化服务保障法、国家勋章和国家荣誉称号法等法律法规中体现了社会主义核心价值观的内容和要求,为改革发展稳定提供了坚实制度保障。同时也要清醒看到,一些法律法规的价值导向不够鲜明,激励约束机制不够健全;一些法律的规定不合理,与核心价值观不够合拍;一些法律法规“年久失修”,老办法管不了新问题;一些法律法规过于原则,操作性有待增强;一些领域还存在立法空白,惩恶扬善于法无据;一些法律法规不配套,削弱了核心价值效力。制定《规划》,将目前核心价值观方面的零售式立法改为一揽子立法,对核心价值观入法入规作出全面规划和顶层设计,有目的、有计划、有步骤地推动落实,可以使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。

简单化、表面化、口号化,是当前推进社会主义核心价值观入法入规过程中最突出和最普遍的问题。虽然“社会主义核心价值观”在近几年颁布的法律文本的“总则”或者“立法目的”条文中出现日益频繁,从2015年至今,在全国人民代表大会或其常务委员会制定或修改的106部法律中,有13部法律的16个条文明确规定了社会主义核心价值观内容。但综观相关法律的立法过程、规范内容、法律和社会效果,社会主义核心价值观并未真正全面融入,集中表现在:部分立法中的“社会主义核心价值观”条文并无相应的制度化、具体化的原则、规则条文配套,一些法律规范中权利义务分配、权力责任配置与社会主义核心价值观不匹配。

核心价值是法律的底色。一部良好的法律,必须充分体现国家和社会的主流价值观。为此,《规划》明确提出,力争经过5到10年时间,推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和道德领域突出问题六个维度,提出核心价值观入法入规的主要任务,对各级党委和有关部门贯彻落实《规划》提出具体要求,确立了核心价值观入法入规的时间表、任务书和路线图,是社会主义核心价值观融入法治建设的基本遵循和行动指南。《规划》实质上是对我国法律体系进行一次全面“体检”,并根据“体检结果”开出的“药方”。这就为我国法律体系的未来发展明确了方向、筑牢了根基、注入了灵魂。

相对于人民群众关注的“热点”“难点”“焦点”和经济社会发展的“堵点”“痛点”“盲点”,社会主义核心价值观的立法需求远未得到满足。在法治实践中,从人民最关心最直接最现实的利益问题入手、从全面深化改革的迫切要求出发,深入分析社会主义核心价值观的立法需求,有效制定推进国家治理体系与治理能力现代化的立法规划能力有待提升。当前,社会主义核心价值观入法入规的过程和结果还存在诸多空白,完成《规划》明确的六方面主要任务还任重道远,许多现行法律的改废释等清理、完善、更新工作也严重滞后于经济社会发展需要和社会主义核心价值观要求。

一分部署,九分落实。各级党委要从全面依法治国、推进国家治理现代化的战略高度,充分认识核心价值观入法入规的重要性紧迫性,把贯彻落实《规划》作为核心价值观建设的总抓手和切入点,把握方向、创造条件、营造环境,切实负起政治责任和领导责任。中央宣传部、中央政法委要加强工作指导,抓好任务分解,统筹各方力量,协调各方职能,切实抓好《规划》各项任务的落实。立法机关是贯彻落实《规划》的关键环节,要认真贯彻宪法有关规定,在制定立法规划计划时自觉主动同《规划》对表,并始终以核心价值观引领和指导立法工作,坚持立改废释并举,坚持整体推进和突出重点相结合,紧紧围绕《规划》确立的六个方面主要任务,聚焦人民群众反映强烈的突出问题,加快重点项目、重点领域立法修法步伐,将实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范。建立核心价值立法审查机制,法律法规草案提请审议前,对其是否充分体现社会主义核心价值观的内容和要求进行审核“筛查”,避免相关立法“带病上岗”。健全备案、清理、立法后评估机制,将核心价值观作为备案、清理、立法后评估的重要标准,对与核心价值观要求不相适应的,依照法定程序及时进行修改和废止。

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的现实基础

社会主义核心价值观融入法治建设存在前述主要问题的根本症结在于,现行立法体制缺乏社会主义核心价值观筛选过滤要素。解决之道在于构建社会主义核心价值观入法入规立法审查制度。

2018年宪法修改中,相关条文的充实与完善,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建给予了正当化保障。在我国立法审查制度体系中,合宪性是立法质量的核心与底线,合宪性审查是立法审查制度的拱顶石。随着2018年现行宪法第五次修正案将“社会主义核心价值观”入宪,特别是把“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”,为贯彻落实党的十九大关于“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的要求,进而为社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系,提供了最坚实的宪法正当性基础和最有效的组织保障。

现行法律体系规制的立法审查方式,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建奠定了规范基础。根据《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》形成的各种立法审查方式,以习近平同志为核心的党中央关于“加强备案审查制度和能力建设”“实现有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,以及全国人大常委会关于“任何有立法性质文件都不能游离于备案审查之外”“对于审查建议做到件件有处理、有结果、有回复”的承诺,为社会主义核心价值观通过“合宪性”“合法性”“合理性”“适当性”审查标准全面融入法律法规的立改废释全过程,提供了较为完备的立法审查制度框架。

《规划》所确立的完善国家立法工作机制,为社会主义核心价值观入法入规之立法审查机制构建提供了基本遵循。推动社会主义核心价值观入法入规是一项艰巨的任务,必须深入分析社会主义核心价值观的立法需求,完善立法项目征集和论证制度,制定好立法规划计划,革新立法工作机制,加快重点领域立法修法步伐;必须建立有助于使社会主义核心价值观融入法治建设的立法修法规划与国家立法规划计划更好衔接的常态工作机制。《规划》确立的这些实施措施,本质上体现了中国特色社会主义法律体系形成后,我国法治建设和立法工作的重心开始从解决无法可依的数量型立法转向实现良法善治的质量型立法要求,为解决社会主义核心价值观入法入规“软约束”问题提供了宏观指引,是把社会主义核心价值观融入立法起草、论证、协调、审议的立法全过程之立法审查机制构建的具体遵循。

构建社会主义核心价值观入法入规立法审查机制的对策建议

全面推进依法治国实践为社会主义核心价值观入法入规提供了现实基础,当前应针对前述社会主义核心价值观入法入规中存在的诸多问题,立足现行立法审查制度规范,在评估机制、驱动机制、保障机制等三个主要方面下功夫,构建具有科学性、针对性和实效性的社会主义核心价值观入法入规立法审查机制。

构筑社会主义核心价值观入法入规立法审查制度体系,在立法前的立项评估、立法中的审查和立法后备案评估等环节中,通过构建问题导向的指标体系和评估方式,将社会主义核心价值观是否全面融入立法目的、法律原则、法律规则,将所有立法程序、行为是否充分体现社会主义核心价值观的价值导向和实践要求,作为评估及纠偏的重要内容,从根本上解决社会主义核心价值观入法入规简单化、表面化、口号化等问题。

构建社会主义核心价值观入法入规的立法启动与反馈机制,在基本上由立法机关主导的立法审查过程中,通过制度化、规范化的程序和措施,将对立法效率和效果最有发言权的行政机关、司法机关的意见和建议,将立法活动最重要、最直接、最广大的利益相关者的公民、法人和其他组织的期待和诉求,作为社会主义核心价值观入法入规审查启动、评估、处理、反馈的重要依据,从根本上解决“人民有所呼,立法有所应”的外在动力问题。

强化社会主义核心价值观入法入规立法审查效力,未通过社会主义核心价值观评估的立法建议项目不得列入立法计划,未通过社会主义核心价值观审查程序的规范性文件不得生效,未通过社会主义核心价值观立法后备案评估的“试行”规范性文件不得“转正”。将这些具有强约束力的社会主义核心价值观立法审查要求规范化、制度化,不仅有助于解决实践中审查机关总体上审查不力问题,更有利于倒逼相关立法机关切实履行主体责任进行自我审查,从根本上推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。

(作者:肖北庚,系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观与完善重点领域行政基本法研究”首席专家、湖南师范大学教授)

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